Непрозрачные фильтры. ProZorro: легкие способы устранения конкурентов
Исторической архитектуре мы прощаем почти все — нефункциональность, эклектичность и даже «увраж». Но почему сегодня, несмотря на богатый арсенал приемов и разнообразие материалов, архитектурная ткань современных городов «обогащается» преимущественно скучными и безликими либо вычурными и претенциозными зданиями и сооружениями?
В 9‑м томе PRAGMATIKA.MEDIA в статье «Хроники позора. Украина на всемирных выставках вчера и завтра» и интервью с заслуженным архитектором Украины Анной Бондарь мы рассказывали о скандалах, которые сопровождают процесс и результаты тендеров и архитектурных соревнований. Теперь хотели бы копнуть глубже и рассказать о тихих способах устранения конкурентов в сфере проектирования и строительства.
Руины Ледового стадиона в Киеве. Недостроенное муниципальное здание киевские власти отдали в аренду частной компании. Источник изображения: ІНФОРМАТОР (life.informator.news)
Согласно закону Украины «Про публічні закупівлі», принятому в 2015 г., открытые торги являются основной процедурой государственных закупок товаров и услуг, в том числе услуг на проектирование и строительство архитектурных и инфраструктурных объектов. Именно открытые торги, а не проведение архитектурного конкурса почти в 100 % случаев выбирает заказчик.
Но сегодня юристы и эксперты могут перечислить минимум 20—30 способов обойти ProZorro, из них около 10 используются в отрасли проектирования и строительства. Сговор участников, фиктивный демпинг, использование процедуры допороговой закупки, дисквалификация под надуманным предлогом, сокрытие проектной документации, нереальные сроки, выписывание техусловий под конкретного участника и т. д. Все эти способы, часть из которых имеет откровенную коррупционную составляющую, нельзя назвать законными, но безнаказанность организаторов торгов превращает их в легкий инструмент для устранения нежелательных конкурентов.
Игра на чужом поле
Изначально отвергая варианты проведения конкурентного диалога или переговорной процедуры по результатам архитектурного конкурса и выбирая процедуру открытых торгов, заказчик заведомо ставит добросовестного архитектора в невыгодную позицию. В итоге побеждает проектировщик, предложивший самую низкую цену. Суть конфликта между законодательством о публичных закупках и здравым смыслом Анна Бондарь в интервью для 9 тома PRAGMATIKA.MEDIA сформулировала так: «Архитектурное проектирование — сфера высокого интеллектуального уровня, и если архитектор низко себя оценивает, то и качество продукта будет ниже. А ведь бюджетные деньги тратятся на нужды общественности. Но с таким подходом качество самых важных общественных объектов будет становится все ниже».
Впрочем, как оказалось, если ценовой критерий, отсекающий молодых и амбициозных, вдруг не срабатывает, организаторы торгов используют другие методы.
Kate Ro, архитектор
Рассказывает Kate Ro, ведущий архитектор киевской компании UGBN development: «В системе ProZorro со временем появилась возможность обходить антикоррупционные фильтры, позволяющая создавать условия, при которых подставные компании проходят тендер, а нежелательные участники избирательно дисквалифицируются. Чем больше объем документов, что мало относятся к сути проведения тендера, которые организатор требует от участников, тем легче заинтересованному юристу найти, к чему предъявить претензии».
В качестве примера Kate Ro приводит ситуацию из личного опыта. Компания решила принять участие в тендере на создание проекта крупного объекта сферы здравоохранения в одном из региональных центров. Целью было попробовать собственные силы и протестировать работу системы. Киевские проектировщики предложили для нового медицинского центра кольцевую композицию с расположением корпусов вокруг открытого пространства внутреннего двора.
Бюджет проектирования для заявки рассчитывали на основе фиксированных расценок ДСТУ Б Д. 1.1—7:2013 «Правила визначення вартості проектно-вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво» (Державний стандарт України). В итоге стоимость предложения оказалась почти втрое ниже, чем заявили организаторы торгов.
«Нас обязали предоставить подробную калькуляцию и порядок расчетов, которые были произведены на основании ДСТУ в программе АС4‑ПИР, поскольку наше предложение показалось организаторам подозрительно дешевым. Таким образом, нас заподозрили в демпинге. Но какие бы официальные коэффициенты ни использовали — мы не могли ее раздуть. Мы, как генпроектировщики, конечно, были бы рады в итоге получить за свою работу сумму, заявленную организатором, но если действовать по закону, завысить цену в несколько раз невозможно. Действительно чаще побеждает предложение с более низкой ценой. Но неверно утверждать, что в 100 % случаев. Деятельность по проектированию не может стоить дешево, но и раздуть бюджет на свои услуги нереально. Рыночные или «собственные» расценки не используются, когда речь идет о торгах на проектирование объекта с бюджетным финансированием», — говорит архитектор.
Проект, предложенный архитекторами UGBN Development
Проект, победивший в тендере
Тем не менее организаторы конкурса все равно нашли юридическое основание, чтобы дисквалифицировать молодых киевских архитекторов.
«От нас потребовали дополнительные визуализации объекта, что является совершенно необязательным на этой стадии состязания, видимо, рассчитывая, что мы не успеем. Мы успели. Наш соперник не предоставил ничего, кроме документации и планов. У нас было и подтверждение опыта прохождения экспертизы подобных объектов, сведения о котором мы предоставили организаторам. Но нас все равно дисквалифицировали с формулировкой «несоответствие документов требованиям торгов». Похоже, грамотные юристы попросту нашли причину придраться», — так объясняет Kate Ro.
Архитектор считает, что подобные случаи не редкость. И именно они становятся причиной того, что молодые проектировщики избегают участия в торгах, когда заказчиком выступает государство или коммунальные структуры.
«Государственных заказчиков не интересует ни актуальность архитектурного решения, ни качество. Наше решение было очевидно лучшим, более современным, более рациональным и более экономичным с точки зрения очередности выполнения проектной документации, строительства и эксплуатации объекта. Наши соперники по тендеру выиграли, предложив в качестве концепции устаревшую схему «паук» — когда от центрального холла лучами расходятся коридоры. Но если рассматривать конкретную привязку к месту, где расположен участок, этот вариант нелогичен и экономически нецелесообразен, что являлось одним из условий тендера. У молодых украинских архитекторов есть желание создавать качественную архитектуру и работать, в том числе и с государственным заказами. Но когда они сталкиваются с процедурой торгов, то понимают, что несмотря на декларируемую открытость, эта ниша уже занята».
Несмотря на то что у UGBN development были основания подать жалобу в Антимонопольный комитет, тем более что нарушена процедура торгов, когда проект конкурентов еще до проведения тендера «прошел общественное обсуждение», как сообщил местный журналист. Но они решили не тратить время на сутяжничество, а перешагнуть через ситуацию. Так поступает большинство проигравших на открытых торгах. Поскольку прецеденты привлечения недобросовестных организаторов конкурса или тендера к ответственности в новейшей истории Украины не известны.
По зернышку: допороговая закупка
Еще одна распространенная схема, наиболее популярная среди чиновников управлений капитального строительства местных советов, — использование процедуры допороговой закупки. Согласно Закону о публичных закупках, власти не обязаны проводить закупки на электронных торгах, если сумма на приобретение товаров не превышает 199 тыс. грн, а сумма на проведение работ (например, на проектирование) — 1,5 млн грн. Да, закон рекомендует проводить открытые торги, но не обязывает. Поэтому чиновники охотно заключают договоры без объявления торгов, публикуя затем на ProZorro всего лишь отчет без какой‑либо мотивировки, что же было критерием выбора проектировщика или поставщика.
Именно процедуре допороговой закупки украинские города обязаны появлением словно клонированных, по одному штампу спроектированных скверов, детских площадок, садиков, школ, поликлиник, ЦНАПов, спортцентров, один вид которых навевает тоску.
Иногда, впрочем, заказчик пытается создать некую иллюзию выбора. Например, в апреле Управление капитального строительства Житомирского горсовета заказало проектную документацию по строительству Дворца спорта на сумму 1 млн 497 тыс. грн, включая 5 % единого налога, житомирской фирме ООО «Сервисный центр недвижимости». Эта новость вызвала резонанс среди киевских архитекторов, поскольку год назад Лев Парцхаладзе, замминистра регионального развития, строительства и ЖКХ, на своей странице в Facebook сообщил о намерении мэрии Житомира провести конкурс проектов общественно значимого здания Дворца спорта и пригласил всех заинтересованных к участию. Позднее были опубликованы 4 эскизных проекта. Две из архитектурных концепций подавались от ООО «Сервисный центр недвижимости» и выглядели весьма футуристически. А еще две — от киевских архитектурных бюро. Но как выяснилось, киевские архитекторы, отправив свои предложения в Житомир, так и не дождались никакой обратной связи. Проводился ли если не конкурс, то какое‑либо обсуждение или голосование? В системе ProZorro предыстория отсутствует. Согласно договору, проект Дворца спорта на Старом бульваре в Житомире должен быть сдан до октября 2019 г.
Фантастическое предложение для Житомирского дворца спорта от ООО «Сервисный центр недвижимости»
Процедуру допороговой закупки научились использовать даже в самой капиталоемкой сфере — дорожном строительстве. Когда речь идет о ремонте или строительстве дорог регионального и местного значения, а сумма заказа существенно превышает указанные в законе пороги — дорогу просто дробят на участки, заключая на каждый отдельный договор.
Гораздо большая изобретательность требуется, когда речь идет о проектировании и строительстве крупных инфраструктурных объектов, где бюджеты исчисляются сотнями миллионов и даже миллиардов гривен. Историю проектирования и ремонта Шулявской развязки в Киеве не зря называют скандальной.
Скандальная Шулявка
То, что путепровод в аварийном состоянии, было очевидно еще задолго до его обрушения (27 февраля 2017 г.). Как рассказал PRAGMATIKA. MEDIA Виктор Петрук, транспортный эксперт и автор проекта трехуровневой реверсивной развязки, первый тендер на разработку проекта реконструкции развязки был проведен еще в 2007 г., в эпоху непрозрачных тендерных процедур (до появления ProZorro). Его без труда выиграл фактический монополист местного проектного рынка — институт «Киевдормостпроект» (КДМП). Как и следовало ожидать от победителя, предложившего наименьшую цену, КДМП не провел необходимого технико-экономического обоснования (ТЕО) выбора проектного решения, предложив простейший вариант — развитие схемы неполного «клевера».
Виктор Петрук, транспортный эксперт и автор проекта трехуровневой реверсивной развязки
По словам Петрука, проект имел низкие технико-эксплуатационные показатели и влек серьезные риски для реализации, поскольку требовал сноса цеха № 5 завода «Большевик», входящего в перечень объектов государственной собственности, не подлежащих приватизации, и с которыми не могут осуществляться действия, следствием которых может стать отчуждение их имущества.
С учетом низких ТЕПов и высоких рисков проекта, в 2015 г. КГГА приняла решение о разработке полноценного ТЕО. Заказчиком ТЕО выступал Департамент градостроительства и архитектуры (ДМА), а победителем тендера стал институт «Киевсоюздорпроект», специализировавшийся на строительстве мостовых переходов, ранее проектировавший Подольский мост и другие объекты.
К концу 2015 г. «Киевсоюздорпроект» выполнил примерно 80 % работ, но проект не мог быть завершен, поскольку ДМА не осуществлял свои функции как заказчика, не выдавая проектировщикам необходимые исходные данные, включая Градостроительные условия и ограничения. «Также ДМА не оплачивала проектные работы, хотя статья на разработку ТЕО была заложена в бюджет 2015 г., — говорит Петрук. — Из-за этого вопрос подвис, а затем компания, которая на тот момент принадлежала Константину Жеваго, обанкротилась».
«Костяк «Киевсоюздорпроекта» сформировался в новую компанию — ООО «Институт комплексного проектирования объектов строительства (ICDI)», — продолжает Петрук. Эксперт рассказывает, что в 2016 г. ICDI предложили КГГА выполнить проект за допороговую сумму — менее чем за 1,2 млн грн, учитывая наработанные ранее решения, но ДМА отказался заключать новый договор.
Позже ДМА передал функции заказчика на ТЕО Шулявской развязки КП «Дирекция строительства дорожно-транспортных сооружений г. Киева», однако Дирекция также не стала подписывать договор на 1,2 млн грн, а объявила новый тендер на трехстадийное проектирование за 6,5 млн грн.
Виктор Петрук: «Новый тендер выиграло ООО «Укрбуд» — компания с уставным капиталом «три стула и два компьютера», зарегистрированная в квартире в Днепре. В 2015—2016 гг. эта ранее никому не известная компания выиграла огромное количество тендеров на проектирование объектов транспортной инфраструктуры в Киеве. Само собой, ООО «Укрбуд» наняла ICDI на субподряд, выступив в роли классической «прокладки».
В 2016 г. мэр Киева Виталий Кличко подписал меморандум о сотрудничестве с китайской государственной корпорацией CRBC. Согласно меморандуму, CRBC должна была спроектировать и построить три объекта транспортной инфраструктуры Киева: мостовой переход Чапаевка — Гнидын, хордовую магистраль Нивки — Бровары и Шулявскую транспортную развязку. CRBC привезла в Киев своих специалистов, которые в сжатые сроки разработали четыре варианта реконструкции Шулявской развязки.
Процесс реконструкции Шулявской развязки. Источник изображения: 112.ua
После частичного обрушения Шулявского моста 27 февраля 2017 г. КГГА максимально ускорила процесс принятия решения, затягивавшийся до этого многие годы. В апреле 2017‑го на консультативное рассмотрение Градостроительного совета при ДМА было вынесено семь вариантов развязки, предложенных различными разработчиками. По словам Петрука, предварительно было принято решение отобрать на консультативном совете 2—3 варианта для дальнейшей проработки, но по представленным ТЕПам вариант КДМП не попадал даже в тройку лучших, поэтому, по ходу Градсовета, шорт-лист расширили до 4‑х вариантов, включив в него и «клевер» от КДМП.
«На Градсовет вынесли 4 варианта — КДМП, IСDI, китайский и мой. Но ни меня, ни китайцев не пригласили, и на Градсовете эти проекты никто не защищал. Более того, подготовленная инженерным управлением ДМА сравнительная таблица ТЕПов была сфальсифицирована в пользу «клевера» от КДМП. ТЕПы «клевера» были существенно завышены, а его стоимость существенно занижена в сравнении с другими вариантами, в результате чего худший проект стал лучшим и был «рекомендован» Градсоветом к реализации», — объясняет Виктор Петрук.
О качественных различиях проектов PRAGMATIKA.MEDIA писала в статье «Эксперты подсчитали «цену Шулявского затора».
В июне 2018 г. «Дирекция строительства дорожно-транспортных сооружений г. Киева» провела тендер на определение генерального подрядчика реконструкции Шулявского путепровода, который выиграла компания ООО «Североукраинский строительный альянс».
Всего заявки на тендер подавали 4 компании, но двух участников дисквалифицировали — одного из‑за несоответствия документации тендерным требованиям, другого — из‑за отсутствия у работников нужной квалификации.
«Две компании соревновались за право реконструировать Шулявскую развязку. При стартовой цене в 630 млн грн победитель тендера ООО «Североукраинский строительный альянс» предложил 598,499 млн грн, что на 1 тыс. грн меньше аутсайдера — ООО «СПЕЦБУД-ПЛЮС». Хотя, в принципе, компании могли доторговаться до нуля. Потому что реальная стоимость строительства развязки не 600 млн, а 830. Поэтому в любом случае будут подписываться допсоглашения на увеличение суммы. При демпинге в тендерах на генподрядные работы нет практически никакого риска, поскольку всегда есть возможность подписать допсоглашение на увеличение сметы, как это будет и по Шулявке», — комментирует Виктор Петрук.
Инициативная группа пытается оспорить результаты тендеров в судах, однако процесс длится уже 8 месяцев и конца ему до сих пор не видно. Тем временем строительство на Шулявке идет полным ходом.
Процесс реконструкции Шулявской развязки.
Фото: Юрий Ферендович / PRAGMATIKA.MEDIA
Виктор Петрук считает, что лишь проведение архитектурных конкурсов на проектирование подобных объектов может обеспечить прозрачность и в выборе проекта, и проектировщика, и в дальнейшем — подрядчика: «Выполнение статьи 6‑й закона Украины об архитектурной деятельности, которая обязывает исключительно на конкурсной основе проектировать подобные объекты, существенно уменьшает коррупционные риски. Потому что там четко сказано, что приоритетное право на реализацию проекта имеет победитель конкурса. Точка. Система ProZorro в таких случаях абсолютно неэффективна. Она эффективна, когда нужно мешок картошки в школьную столовую купить, потому что существует много не связанных между собой поставщиков. В проектной отрасли другая история: существуют буквально 2—3 разработчика, которые знакомы друг с другом, а некоторые (если не все) аффилированы с руководством заказчика. В таких тендерах происходит просто игра — как игры с тендерами на проектирование и постройку Шулявской развязки.
В таких тендерах обычно участвуют две-три аффилированные компании. Как правило, достаточно двух (назовем их А и Б). Если приходит чужая компания (С), тогда компании А и Б берут тендер в ценовую «вилку»: одна ставит нормальную, рыночную цену, а другая — заведомо демпинговую. Побеждает всегда компания с демпинговой ценой (Б). Таким образом, третья компания попадает в вилку и в любом случае проигрывает».
Европа нам в помощь
Анна Бондарь, будучи координатором «Координационного центра обеспечения взаимодействия с Кабинетом Министров Украины», отстаивала позицию, что проведение архитектурных конкурсов — это одна из важных составляющих демократии: «В соглашении Международного союза архитекторов о рекомендованных международных стандартах профессиональности в архитектурной практике (принято ХХІ Ассамблеей МСА в 1999 г. и дополнено в 2014‑м) определено, что представители архитектурной профессии несут обществу уникальные навыки и знания, необходимые для устойчивого развития урбанизованной среды и благополучия общества. Профессия архитектора отличается уникальными индивидуальными подходами к решению сложных задач при проектировании и реализации градостроительных и строительных проектов, а также проектов в сфере охраны культурного наследия».
Анна Бондарь, руководитель Директората технического регулирования в строительстве в Минрегионе
По мнению Анны Бондарь, украинское правительство и местные власти обязаны при заказе архитектурных проектов придерживаться, как и в большинстве европейских стран, подхода МСА и применять именно те процедуры закупок, которые нацелены на отбор наиболее подходящего к конкретному объекту архитектора, а именно: конкурсы архитектурных проектов; процедуры отбора архитекторов по показателям качества (QBS); прямые переговоры на основе полного технического задания с определением объемов работ и требованиями к качеству архитектурных услуг.
В Европе этот порядок регулируется особым документом — это «Европейское законодательство о публичных закупках и архитектурных услугах. Рекомендации и основные установки для транспортирования в национальное законодательство». Согласно которому архитектурный конкурс проектов в два тура является лучшей процедурой закупки с точки зрения стандартов архитектурной профессии.
«Заключение договоров на архитектурные услуги должно происходить на основе качества таких услуг, а не цены. Пока же украинский законодатель выбирает цену вместо качества. Но есть и хорошие новости: сейчас готовится законопроект, в котором появятся дополнительные процедуры, основанные на квалификационных методах отбора. Надеюсь, что для нашей сферы они станут основными, конечно, вместе с развитием конкурсной практики для важных общественных проектов», — резюмирует Анна Бондарь.
Впрочем, как считает архитектор Kate Ro, чтобы результаты организованного и проведенного по всем правилам архитектурного конкурса воплощались в реальность в том виде, как было задумано и одобрено жюри, необходимо создать по‑настоящему независимую систему контроля реализации конкурсных проектов, что должно стимулировать всех, кто принимает в этом участие.
Библиотека Oodi в Хельсинки, построенная по проекту архитектурной студии ALA, победившей в международном конкурсе. Разработка и утверждение проекта проводились в тесном сотрудничестве с общественностью. Фото: Tuomas Uusheimo. Источник изображения: vapaavuori.net
«Может быть так, что процедура конкурса и / или торгов прошла. Утвердили проект, после определяется генподрядчик, который позволяет себе вмешаться и исказить проект архитектора до неузнаваемости убедив заказчика. «Я не хочу, я не успею, я не буду», — начинаются совершенно неделовые разговоры. Более того, генподрядчик считает, что имеет право сказать архитектору: «Проектная документация — это мусор, буду строить как знаю»! Я слышала и такое», — говорит Kate Ro.
«Ценовой критерий», недобросовестная конкуренция, «схематоз» в сфере государственных закупок и недостаточный контроль за реализацией проектов приводят к тому, что молодые архитекторы отказываются вклиниваться в процесс создания административных, коммунальных зданий, объектов гражданской инфраструктуры, предпочитая использовать свои ресурсы и творческий потенциал для сотрудничества с частными заказчиками. Настройка новых антикоррупционных фильтров и совершенствование системы ProZorro могли бы преломить эту ситуацию. Хотим ли мы видеть новые инновационные муниципальные офисы, как, к примеру, голландский Stadskantoor Venlo? Библиотеки, подобные тем, что были недавно открыты в Карлгари, Хельсинки, Копенгагене? Энергоэффективные и устойчивые муниципальные школы, спортивные и культурные центры? Тогда пора осознать, что причина отсутствия подобных комплексов в Украине, скорее, не в дефиците средств и творческих планов, а в отсутствии возможности для реализации проектов одновременно рациональных и эстетически качественных — sensual and sensible.
Центральная библиотека Калгари, построенная по проекту архитектурного бюро Snøhetta и дизайнерской студии DIALOG, одержавших победу в международном конкурсе.
Фото: Michael Grimm. Источник изображения: Snøhetta
https://pragmatika.media/neprozrachnye-filtry-prozorro-legkie-sposoby-ustranenija-konkurentov/